Soberania sem capital é miragem

Por Rodrigo Roso (*)

A Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos proposta no PL 2780/2024 acerta ao introduzir mecanismos de incentivo ao setor. O Fundo Garantidor da Atividade Mineral, os créditos fiscais, a inclusão da mineração no REIDI e no escopo das debêntures incentivadas, a aposta declarada na agregação de valor à cadeia produtiva, são instrumentos de fomento legítimos e que merecem ser reconhecidos sem reservas.

Não é deles, porém, que este artigo trata. Trata do mecanismo que, no mesmo texto e em nome da “soberania nacional”, submete a entrada de capital estrangeiro e até contratos internacionais de fornecimento ao crivo discricionário de um conselho de Estado. E da pergunta que o debate público, na pressa, não chegou a fazer: se a soberania de fato exige esse filtro, por que ela nunca o exigiu de nenhum outro setor estratégico brasileiro?

A pergunta não é retórica. A aviação civil teve, em 2019, o limite de capital estrangeiro eliminado e hoje uma companhia aérea brasileira pode ser 100% de capital externo (e vale lembrar que 2 das 3 maiores são controladas por estrangeiros). A energia elétrica viu a Eletrobras ser desestatizada e tem transmissão e distribuição operadas por grupos chineses, italianos e espanhóis. O petróleo — setor que praticamente inventou no Brasil a retórica da soberania, com o bordão “o petróleo é nosso” — teve o monopólio da Petrobras encerrado em 1997, e o pré-sal é explorado em consórcios com Shell, TotalEnergies, Equinor e CNOOC. Aeroportos, rodovias, portos e saneamento foram entregues, por concessão, a operadores estrangeiros. Em nenhum desses casos (todos mais sensíveis à soberania do que um quilo de óxido de terras raras) se criou um conselho com poder de vetar negócios e contratos. E há um detalhe que transforma a contradição em advertência: esses setores não apenas conviveram com o capital estrangeiro como, em verdade, só se modernizaram por causa dele.

Setores de capital intensivo dependem, em todo canto do mundo, de capital multinacional (local e externo), e a mineração é um dos mais intensivos que existem.  Ainda pior: no resto do mundo, a mineração tem meios de se financiar num mercado de capitais que lhe é próprio — uma indústria financeira inteira, especializada em risco mineral, que o Brasil nunca construiu. A bolsa de Toronto e seu braço de acesso, o TSX Venture, concentram cerca de 40% de todas as mineradoras de capital aberto do planeta; só em 2024, as mineradoras ali listadas captaram US$ 10 bilhões. A bolsa australiana ASX lista cerca de 734 empresas de metais e mineração. Soma-se a essas praças o AIM, de Londres, e tem-se a tríade que financia a exploração mineral do mundo. E não são apenas bolsas: são mais de 250 analistas dedicados ao setor só em Toronto, bancos de investimento com mesas de recursos naturais, fundos especializados, um investidor que entende e precifica risco geológico, e instrumentos desenhados sob medida. Um geólogo com um bom alvo levanta capital de exploração nessas localidades em semanas.

No Brasil, esse ecossistema simplesmente não existe. Há hoje cerca de dez vezes mais mineradoras operando no Brasil listadas em Toronto do que na própria B3. O curioso paradoxo é que, em muitos desses casos, são empresas estruturadas e capitaneadas por brasileiros, mas que juridicamente são de controle estrangeiro por terem suas holdings no exterior. Esse tipo de situação só reforça o anacronismo de importar conceitos de séculos passados para legislação que visa colocar o Brasil no futuro.

Isso não quer dizer que o Brasil não investe em mineração. O próprio setor projeta US$ 68,4 bilhões no Brasil entre 2025 e 2029, mas esse número se concentra em minério de ferro e na expansão de operações já existentes, conduzida por um punhado de companhias de grande porte. O capital que falta é outro: é o capital de risco que descobre a próxima jazida. Em 2024, o Brasil atraiu apenas US$ 396 milhões em exploração mineral, pouco mais de 3% do orçamento global do segmento. E esse dinheiro de descoberta quase não nasce aqui: vem de juniors (o equivalente a start-ups do mundo tech) que se financiam em Toronto, Sydney e Londres. O investidor doméstico financia a mineradora madura e lucrativa; raramente financia o furo de sonda que ainda é só uma hipótese no mapa. Criar um filtro discricionário sobre o capital que vem de fora, sem ter construído a fonte doméstica que o substitua, é retirar o andaime antes de erguer a parede.

As terras raras são a prova viva disso. Boa parte do que hoje se celebra como “potencial brasileiro” só existe no mapa econômico porque o capital estrangeiro o colocou lá. As descobertas de Goiás e do sul de Minas Gerais foram identificadas por geólogos brasileiros e passaram cerca de duas décadas à espera de quem as explorasse, sem despertar interesse de empresa nacional ou do poder público. Foi o capital de fora que as converteu em projeto. Não por acaso, assim que esse capital chegou, o próprio setor multiplicou por quase dez a sua previsão de investimento em terras raras no Brasil. Tratar agora o mesmo capital como ameaça é serrar o galho em que o setor acabou de subir.

Argumenta-se que o filtro apenas reproduz o que fazem Canadá e Austrália. Não reproduz. Aqueles regimes condicionam a revisão a patamares financeiros objetivos e bastante elevados, diferenciam o investidor pela origem, dando tratamento simplificado a aliados e escrutínio reforçado a estatais de jurisdições sensíveis, e jamais transformaram um contrato comercial de fornecimento em hipótese autônoma de revisão. O desenho brasileiro é absolutamente discricionário, sujeitando até mesmo um contrato de um embarque de produto ao aval do conselho, sob um conceito deliberadamente vago. Não é a cópia de um modelo estrangeiro; é a criação de um instituto que nenhum dos grandes países mineradores quis criar. E pior: propõe-se criar esse monumento ao passado em um país cuja realidade é bem distinta do Canadá e Austrália, países em que o mercado de capitais especializado em mineração de risco foi desenvolvido ao longo de décadas antes de ter qualquer tipo de limitação.

Há, ainda, uma camada jurídica que o debate apressado não examinou. O Brasil não carece de instituições para o setor mineral: a Agência Nacional de Mineração – ANM outorga e fiscaliza os títulos minerários e autoriza suas transferências; o Ministério de Minas e Energia – MME formula a política do setor; o CADE analisa fusões e aquisições em toda a economia. Um conselho que submete operações societárias ao seu próprio crivo se sobrepõe a essa arquitetura e o faz a partir de um conceito aberto, sem os critérios e prazos que disciplinam a atuação daqueles órgãos. O modelo brasileiro de agências reguladoras foi concebido, justamente, para manter a decisão técnica a salvo da interferência política direta. Há, também, um pano de fundo constitucional: foi a Emenda Constitucional 6/1995 que abriu a pesquisa e a lavra mineral a qualquer empresa constituída sob as leis brasileiras, independentemente da origem do capital, retirando da Constituição, há trinta anos, a distinção por nacionalidade do investimento. Reintroduzi-la por lei ordinária suscita questões de constitucionalidade e de coerência do sistema que o Senado precisará enfrentar com calma.

Enquanto isso, do outro lado da fronteira, a Argentina faz o movimento oposto e colhe o resultado. O RIGI, de 2024, oferece a grandes projetos estabilidade tributária, cambial e regulatória por 30 anos: o investidor sabe, no dia em que assina, quais serão as regras nas três décadas seguintes. O resultado é mensurável: treze projetos minerais aprovados até maio de 2026, com mais de US$ 42 bilhões comprometidos, do projeto Vicuña, de Lundin e BHP, à expansão de lítio conduzida pela chinesa Ganfeng. A Argentina é seletiva, mas previsível: sua régua é a contribuição econômica do projeto, não a origem do capital. Um país que esteve, por décadas, duas gerações atrás do Brasil em capital mineral projeta hoje quintuplicar suas exportações minerais até 2035. Não por ter reservas maiores, que não tem, mas por oferecer previsibilidade onde o Brasil sinaliza discricionariedade.

É aqui que a medida restritiva se volta contra o objetivo que diz perseguir. Restringir indistintamente o capital não afasta a presença que se quer evitar: afasta quem ainda tem escolha. O capital ocidental é o mais móvel e, diante de incerteza regulatória, é o primeiro a buscar outro endereço. O capital com maior tolerância a risco político é, justamente, o último a sair. Uma barreira horizontal não fortalece a soberania, apenas seleciona quem fica. E o tempo corre: a janela de atração de investimento não permanecerá aberta para sempre, e quem perde o ciclo pode não ter um segundo.

Vale registrar que os poderes discricionários do conselho ganharam a forma atual no relatório apresentado poucos dias antes da votação, sem que o setor tenha sido ouvido a esse respeito e tenha sido conferido à Câmara tempo para discutir seus impactos primários e secundários. Por isso cabe agora ao Senado a revisão serena que a Câmara não teve tempo de fazer.

Não se trata de rejeitar o PL 2780. A ambição de agregar valor à cadeia mineral brasileira é legítima, e seus instrumentos de fomento são bem-vindos. Trata-se de algo mais simples, e mais coerente com a própria história econômica do país: devolver à mineração, na revisão do Senado, a mesma paridade de oportunidades que o Brasil já concedeu a cada um dos seus outros setores estratégicos. A aviação, a energia e o petróleo não se desenvolveram apesar do capital estrangeiro; desenvolveram-se porque o Estado, em algum momento, decidiu não intervir de forma discricionária e vaga. Onde o governo abriu a porta e ofereceu regras claras e estáveis, o país cresceu. Por que com os minerais críticos haveria de ser diferente? O setor não pede um regime de exceção a seu favor; pede o fim de um regime de exceção contra ele. Se o Brasil quiser mesmo a indústria mineral que diz querer, o caminho não é blindar o setor do capital que a constrói; é tratar a mineração como tratou cada um daqueles setores que um dia também foram chamados de questão de soberania, e que hoje, graças ao capital que soubemos atrair, simplesmente funcionam.

(*) Rodrigo Roso é sócio da RTEK, empresa que investe e desenvolve projetos de minerais críticos no Brasil e no exterior. Integra o conselho da Associação de Minerais Críticos (AMC). As opiniões expressas neste artigo são pessoais, manifestadas na condição de investidor, e não constituem posição institucional da associação.