Consulta Prévia, Livre e Informada: Entre a Lei, a Confiança e a Mudança de Paradigma

O Brasil vive um momento inédito. O Supremo Tribunal Federal fixou prazo para que o Congresso regulamente a mineração em terras indígenas. Uma liminar do ministro Flávio Dino reconhece o direito de indígenas explorarem recursos minerais em seu próprio território. E o setor privado, pressionado por agendas ESG, por judicialização crescente e por comunidades cada vez mais organizadas, percebe que cumprir a legislação já não é suficiente — pode nunca ter sido. Foi nesse cenário de urgências sobrepostas que um painel da FIEMG reuniu vozes do setor mineral, do indigenismo e da sociedade civil para discutir a Consulta Prévia, Livre e Informada (CLPI), consagrada pela Convenção 169 da OIT. O que emergiu do debate foi menos um manual de boas práticas e mais um diagnóstico honesto de contradições, aprendizados e perguntas que ainda não têm resposta.

"A consulta é um momento, mas o que importa é o processo"

A mediadora do painel, Keyte Silva, da Integratio, abriu a discussão situando a CLPI no campo da interculturalidade. Para ela, a terra não é apenas um recurso externo para povos e comunidades tradicionais: "ela é morada, é ancestralidade, é identidade, é dádiva". Nesse sentido, a consulta prévia "emerge não como um mero rito burocrático, mas como um mecanismo capaz de traduzir a interculturalidade entre cosmovisões distintas". Kate alertou ainda que uma licença ambiental ou autorização de lavra concedida "sem a devida participação social e sem uma escuta com aqueles que têm seu modo de vida diretamente influenciado nasce sobre o risco da legitimidade".

Foi sobre essa base que Claudia Noronha, gerente de estratégia e governança de sustentabilidade da Hydro — unidade Bauxita Alumina —, apresentou a perspectiva da empresa. A Hydro opera de forma integrada no Pará, com uma mina de bauxita em Paragominas, um mineroduto de 244 quilômetros que atravessa sete municípios e uma refinaria em Barcarena, em uma área que, segundo ela, supera 4,7 milhões de hectares — maior do que vários países europeus. Nesse território, a empresa se relaciona com cerca de 30 comunidades tradicionais.

"Para a Hydro, a consulta é um momento, mas o que é importante é o processo", afirmou Noronha. "Os resultados de consulta são efetivos e a gente consegue alcançar legitimidade se ele vem acompanhado com um processo anterior de diálogo e engajamento com aquelas comunidades." Esse processo, segundo ela, é estruturado a partir dos Princípios Orientadores de Empresas e Direitos Humanos da ONU, com ciclos de due diligence, governança clara e uma equipe dedicada ao relacionamento territorial.

A representante da Vale — empresa que, no Brasil, atua em mineração, ferrovias e portos nos estados do Pará, Maranhão, Minas Gerais, Espírito Santo e Rio de Janeiro — Heloísa Bortolo, reforçou a complexidade da escala. São mais de 1.200 comunidades de relacionamento, 13 povos indígenas, mais de 40 comunidades quilombolas e outras tantas de pescadores, geraizeiros e populações tradicionais diversas. "A gente não consegue discutir CLPI sem passar pela questão da confiança", disse a representante da Vale. "Isso requer tempo, requer compatibilização entre as estratégias de negócio e os tempos da comunidade."

O STF entra em campo — e muda o jogo

Se o debate sobre consulta prévia já era complexo, o cenário jurídico recente acrescentou camadas inteiramente novas. Márcio Santilli, presidente do Instituto Socioambiental (ISA), trouxe ao painel um conjunto de movimentos no Judiciário que, segundo ele, conferem uma dimensão inédita à discussão.

O ponto central é uma decisão unânime do STF que estabeleceu prazo de dois anos — já com quase metade transcorrido — para que o Congresso regulamente a mineração em terras indígenas, conforme previsto na Constituição de 1988. O gatilho da decisão, curiosamente, não foi a mineração em si: o caso envolvia a demanda de comunidades da Volta Grande do Xingu por indenização relativa à usina de Belo Monte. Mas como os dispositivos constitucionais sobre recursos hídricos e recursos minerais coexistem nos mesmos artigos, a decisão acabou arrastando o tema mineral para o centro do debate.

Em resposta, o presidente do Senado, Davi Alcolumbre, constituiu um grupo de trabalho com 11 senadores. "Curiosamente, o grupo de trabalho já vai direto tratando de mineração em terras indígenas", observou Santilli, avaliando que a leitura do Congresso foi enviesada em relação ao escopo original da decisão.

Paralelamente, o ministro Flávio Dino concedeu uma liminar em ação movida por associações dos próprios indígenas Cinta Larga, de Rondônia e Mato Grosso, reconhecendo o direito desse povo de explorar os recursos minerais de seu território — com uma condição explícita: os próprios indígenas precisariam realizar um processo de consulta prévia junto ao seu povo. "Uma das condições estabelecidas nessa liminar é de que os próprios indígenas têm que fazer o processo de consulta livre e informada junto ao seu povo", ressaltou Santilli. "Ou seja, o fato de ser uma eventual iniciativa minerária indígena não prescinde da obrigação de realizar essa consulta."

Para o presidente do ISA, o caso coloca uma pergunta que pode ser desorientadora — e que ele deliberadamente transferiu ao setor privado presente na mesa: "Existe no setor mineral instituições privadas que sejam capazes de poder orientar esse tipo de atividade, desenvolvida por um grupo indígena, de tal modo que eles não se tornem reféns do garimpo predatório que até hoje ainda predomina nessa região?"

Segurança jurídica versus garantia de direitos: uma falsa oposição?

Claudia Noronha foi a primeira a confrontar o aparente antagonismo entre segurança jurídica para as empresas e proteção de direitos das comunidades. "A princípio são colocados como questões antagônicas. Na minha visão, não são", afirmou. Para ela, há uma segurança jurídica importante que serve simultaneamente às empresas, ao Estado e às comunidades — e que não se constrói apenas pela via normativa.

A representante da Vale partilhou dessa leitura, mas aprofundou a tensão prática. "As empresas precisam de previsibilidade para planejar os empreendimentos, entender se tem a viabilidade. Mas isso não significa que a gente vai atuar contrariando ou violando os direitos dessas populações." Segundo ela, a Vale mantém acordos paralelos com comunidades que tratam de questões que o licenciamento formal não consegue cobrir. "A relação é muito além daquela etapa formal de obtenção de uma licença de instalação."

Ambas as representantes do setor privado convergem num diagnóstico que a própria prática das empresas tem confirmado: a chamada estratégia do "check the box" — cumprir formalmente as etapas legais sem construir relação real — é autoderrotista. "Não adianta a gente obter uma licença em que não houve uma participação, porque em alguma medida essa licença, em algum momento, vai ser suspensa", disse a representante da Vale. "A gente vai ter uma ocupação de uma área operacional, um conflito, e isso tem repercussões muito negativas do ponto de vista operacional e reputacional."

Santilli foi mais direto quanto à posição do ISA: "Nossa posição é de que a consulta tem que ser vinculativa, especialmente quando estamos tratando de mineração. Uma mineração significativa num território indígena é coisa para décadas, portanto é um casamento de longo prazo." E arrematou: "Não recomendaria, em hipótese nenhuma, que nenhuma empresa se aventurasse a iniciar uma atividade desse tipo dentro de um território indígena sem ter um claro consentimento desse povo."

Protocolos de consulta: o caminho concreto em meio à diversidade

Um dos pontos de maior convergência no painel foi o papel dos protocolos de consulta — documentos construídos pelas próprias comunidades para definir como querem ser consultadas. O ISA está atualmente engajado na elaboração do protocolo dos Kalunga, comunidade quilombola de grande extensão territorial no Brasil Central.

"Cada caso é um caso, não dá para tirar um xerox e levar", disse Santilli. O que o ISA busca é que esses protocolos funcionem como "um caminho construído pela própria comunidade em questão", ainda que isso nem sempre seja fácil para atores externos lidarem com a variedade de formatos resultante.

A Vale, por sua vez, assumiu publicamente o compromisso de apoiar os povos de seu relacionamento na elaboração de protocolos de consulta e de Planos de Gestão Territorial e Ambiental (PGTAs). "Grande parte das populações querem os protocolos, porque não têm esses protocolos", disse a representante da empresa. Segundo ela, populações melhor instrumentalizadas facilitam o diálogo: "Quanto melhor instrumentalizadas elas estiverem, é mais fácil a gente convergir os tempos e movimentos desse processo. Porque eles já sabem como dialogar, quem são os representantes, qual a forma que eles querem que a gente interaja."

A Hydro, por sua vez, tem compromissos de 10 anos com um fundo híbrido voltado ao desenvolvimento territorial. "Temos compromissos de longo prazo, sabendo que esse diálogo, essa capacitação, essa diferença de assimetria, ela não se constrói de um dia para o outro", afirmou Noronha.

"Capacitar" ou dialogar? A armadilha colonial no centro do debate

A discussão ganhou sua tensão mais reveladora quando um participante da plateia questionou quem capacitaria as comunidades para exercer de forma responsável eventuais direitos sobre recursos minerais em seus territórios. A pergunta, formulada com boas intenções, esbarrou imediatamente em uma crítica da própria mediadora.

"As comunidades sabem gerir o próprio território, elas sabem, sem discutir", interveio Keyte. "Se formos com essa visão colonialista, não chegaremos a lugar nenhum. Se a gente parte do pressuposto que temos que capacitá-los, não estamos mudando nada enquanto ator externo ao território."

Claudia Noronha complementou que o caminho da Hydro não é de capacitação unilateral, mas de "parceria", palavra que, segundo ela, tem orientado as ações da empresa. "Existe uma assimetria muito grande: de conhecimento, de acesso, de várias questões. Vejo uma evolução da agenda dos povos e comunidades tradicionais se fortalecendo e diminuindo essa assimetria."

Santilli, por sua vez, não poupou críticas à ideia de reduzir a participação indígena à receita de royalties. "Reduzir a conversa ao royalty é um atraso de vida. A gente entra por um caminho muito complicado", afirmou. Ele apontou para propostas que circulam em fóruns internacionais, como a da ONU, nas quais os direitos minerários seriam atribuídos diretamente às populações indígenas, que então convidariam empresas para o desenvolvimento das atividades. "Se inverte a conversa: o detentor do direito é a comunidade. É ela que propõe a parceria."

Mas o próprio Santilli foi o mais enfático em alertar para os riscos de uma liberalização sem estrutura de proteção. Em conversa relatada com liderança Cinta Larga, ele questiona: "Vocês vão vender para quem o diamante? Como vai ser esse negócio? Vocês vão virar escravos das mesmas redes de tráfico internacional de diamante que já tutelam vocês?" E concluiu: "O processo tem que ser pensado por inteiro. Se a gente não tiver essa perspectiva, melhor não regulamentar."

O Estado ausente — e o setor privado que não pode ocupar seu lugar

Um dos momentos mais reveladores do painel foi a discussão sobre o papel do Estado nesse processo. A representante da Vale fez um apelo explícito: "Eu acho que o Estado precisa ocupar um protagonismo junto a essas populações para ajudar nessa construção de capacidades. As empresas têm vontade de contribuir, mas como parte desse processo, não como ator que vai direto às comunidades."

Santilli concordou com o diagnóstico, mas foi cético quanto à capacidade institucional: "Eu queria acreditar nessa ideia de que o Estado viesse a ter um papel protagonista nessa história, mas eu olho para o Estado assim, meu Deus, por onde isso vai?" Referindo-se à Agência Nacional de Mineração, ele foi contundente: "Ela não consegue fazer procedimentos básicos do que já está hoje na sua esfera de competência. A gente vê problemas gravíssimos na política mineral do país." Quanto à FUNAI, reconheceu o histórico de fragilidade institucional, mas apontou que mesmo ela supera a ANM em termos de compreensão do universo em questão.

A questão que ficou sem resposta satisfatória — e que Santilli formulou como pergunta deliberadamente desorientadora — é justamente esta: quem, na prática, tem competência técnica, legitimidade política e alcance territorial para apoiar comunidades indígenas em processos tão complexos quanto a gestão de um empreendimento mineral de longa duração? "Por isso a pergunta foi para cima de vocês", disse ele ao setor privado. "Vem cá, e o setor privado tem instituições com base técnica que possam prover esse tipo de troca?"

O horizonte: da consulta à decisão participativa conjunta

No encerramento do painel, a mediadora provocou os participantes a ir além da obrigação burocrática. A resposta de Noronha foi a mais sintética e, talvez, a mais reveladora do percurso intelectual que o setor começa a fazer: "Temos que mudar a forma de fazer a pergunta. Até então a gente estava perguntando 'como realizar a consulta'. Agora estamos vendo que é outro processo: como realizar decisões participativas conjuntamente."

A representante da Vale corroborou: "A grande questão pra frente é como a gente consegue cada vez mais trazer as comunidades e a visão delas para dentro dos processos de tomada de decisão. Com isso, conseguiremos ter decisões mais robustas dos caminhos do negócio."

Santilli encerrou sua participação defendendo os PGTAs como instrumento fundamental — não porque sejam perfeitos, mas porque "resultam de um certo consenso, uma negociação interna, de um pacto interno, que é uma coisa muito fundamental". Sem esse pacto, há divisão, instabilidade, insegurança jurídica para qualquer parceria. Com ele, há ao menos uma base sobre a qual construir.

O painel não gerou respostas definitivas — e talvez não devesse. O que produziu foi algo mais raro e mais valioso: a disposição de empresas com operações de grande escala na Amazônia, de uma organização que há décadas defende direitos indígenas e de uma mediadora atenta às armadilhas coloniais do próprio vocabulário de "capacitação" para sentar-se à mesma mesa e admitir, em público, que as perguntas ainda são maiores do que as respostas. Num país que regulamentará em breve — ou não — a mineração em terras indígenas, essa honestidade pode ser, ela mesma, um ponto de partida.