18/06/2020
ARTIGO

Processo Minerário X Licenciamento Ambiental

Por Alexandre Sion *

Os recursos minerais são bens da União, conforme disposição do art. 20, IX da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (“CRFB/88”), revelando um modelo de dominialidade do bem mineral com a diferenciação entre propriedade do solo e do subsolo (SILVA, 2019). Como pertencem à União, a exploração das jazidas e recursos minerais depende de ato autorizativo emanado pela Agência Nacional de Mineração (“ANM”), valendo ressaltar que, por vezes, a propriedade na qual se pretende exercer a atividade minerária pertence a terceiro. Nesse sentido, ainda que a jazida esteja no subsolo, o minerador deverá buscar um acordo com o superficiário para viabilizar seu ingresso na área. Se não for feito de forma consensual, a solução passará pelo Poder Judiciário, com a instituição da servidão para ingressar na área e realizar a pesquisa e a extração minerais.

Sob o ponto de vista minerário, após obtida a Autorização para Pesquisa junto à ANM, o interessado deverá ingressar na área e realizar as atividades, tão logo obtenha a autorização do superficiário. Com a aprovação do relatório final de pesquisa, estará apto a requerer a Portaria de Lavra para que, uma vez concedida, inicie as atividades de extração e beneficiamento, que novamente dependerão da autorização do superficiário.

Sem prejuízo de tais autorizações, é preciso ressaltar que para o exercício da lavra também é necessário obter a respectiva licença ambiental perante o órgão ambiental competente. O licenciamento ambiental corresponde a um processo administrativo que visa “licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental” (BRASIL, 2011). 

Logo, para que um empreendimento minerário possa operar regularmente, é preciso que obtenha tanto o título minerário, quanto a licença ambiental, visto que são esferas distintas da Administração Pública, com objetivos e fundamentos jurídicos também distintos. A discussão aqui pretendida versa sobre as exigências formuladas pelos órgãos ambientais, e também pela ANM, referentes aos documentos que fogem à sua esfera de competência, o que resulta em procedimentos morosos, sem amparo no princípio da eficiência.

A priori, parece-nos equivocada a exigência, pelo órgão ambiental, de documentos que comprovem a celebração de acordo com o superficiário como condição para emissão da licença ambiental referente ao empreendimento minerário, mormente considerando que ele o faz em momento anterior e como condição à concessão da Portaria de Lavra pela ANM.

Tal exigência mostra-se incompatível com o ordenamento jurídico brasileiro, tendo em vista que o Código de Mineração, em seu artigo 27, VI, VII e XVI, prevê o ingresso do minerador mediante a autorização do superficiário ou decisão judicial, o que é justificado pela essencialidade da atividade minerária. Logo, os pressupostos básicos do direito minerário, os quais englobam o interesse nacional e a utilidade pública que revestem a atividade de mineração, norteiam a relação entre minerador e superficiário, que é regulada pela própria legislação minerária.

A relação entre minerador e superficiário vincula-se ao direito de propriedade e ao interesse nacional da mineração, sendo certo que o domínio da terra não possui nenhuma relevância sob o ponto de vista da análise dos impactos ambientais. Logo, diante da própria natureza do procedimento ambiental, não há respaldo jurídico para exigências formuladas nesse sentido.

Não bastasse a desvinculação temática, há ainda que se considerar que o momento no qual a exigência é formulada pelo órgão licenciador também é desvinculado do momento em que a legislação minerária viabiliza o ingresso na área de terceiro. Isso porque, para que o minerador possa instituir a servidão minerária na fase de explotação da jazida sobre as áreas indispensáveis à exploração mineral, é necessária a Portaria de Lavra e o Laudo de Servidãoi ou Plano de Aproveitamento Econômico (“PAE”) aprovadoii, no qual tais estruturas de acesso estejam caracterizadas. Logo, quando, por exemplo, o órgão ambiental exige o acordo com o superficiário para instrução do procedimento que visa obter a licença ambiental de instalação, a inexistência do título de lavra impede que o minerador possa obter o ingresso judicial na área. Em outras palavras, a exigência retira do minerador a faculdade que a lei lhe concedeu de se socorrer do Judiciário quando o acordo com o superficiário não for possível.

A situação se mostra demasiadamente complexa, principalmente quando se verifica que o minerador deverá apresentar a licença ambiental de instalação para que a ANM possa lhe outorgar a Concessão de Lavra, inteligência que se extrai do art. 6º da Resolução CONAMA nº. 09/90iii c/c com o parágrafo 4º do art. 31 do Decreto nº. 9.406/18. 

O impasse causado pela legislação evidencia-se ao constatarmos que, ao mesmo tempo em que a ANM exige do minerador a apresentação da licença de instalação para a outorga da Concessão de Lavra, o órgão ambiental também condiciona, por vezes, a liberação da licença de instalação à comprovação de acesso à propriedade dos superficiários. Contudo, conforme já abordado, o fundamento legal para o ingresso judicial na área dos superficiários depende da vigência de um título minerário já emitido. Um looping infinito que acaba por inviabilizar a atividade minerária.

Ressalta-se que o licenciamento ambiental não se presta a tutelar todas as relações atinentes a determinado empreendimento, devendo ser utilizado como instrumento para a avaliação dos impactos ambientais positivos e negativos de sua implantação. Nesse ponto, torna-se imperioso salientar que o art. 10, inciso IV da Resolução CONAMA nº. 237/1997, embora disponha sobre a possibilidade de solicitação de informações complementares ao empreendedor, imprime a ideia de que somente podem ser exigidas aquelas consideradas indispensáveis ao licenciamento e à análise da viabilidade ambiental do empreendimento. 

Destaca-se, ainda, não ser plausível a inclusão de todo e qualquer aspecto não ambiental no processo de licenciamento - conquanto seja nele permitida a participação de órgãos públicos e entidades não licenciadores - a fim de resguardar sua eficiência e de não comprometer a qualidade do serviço ao qual o órgão ambiental deveria se ater, evitando-se a atribuição de obrigações e responsabilidades que não são, originalmente, a ele conferidas.

A exigência, no escopo do licenciamento ambiental, de documentos e informações que escapam à seara ambiental configura uma extrapolação da competência do órgão licenciador e a usurpação de competências dos respectivos órgãos originariamente aptos à apreciação destes documentos. 

Cumpre ressaltar que a obtenção de autorizações de passagens e das declarações de utilidade pública pelo empreendedor, assim como a instituição de servidão administrativa, não configuram óbice à obtenção da licença ambiental e nem interferem na viabilidade ambiental dos empreendimentos. É, portanto, destituída de fundamento legal a exigência de apresentação da autorização do proprietário do solo para a outorga de licenças ambientais, porquanto o órgão ambiental não licencia o ingresso em terras de particulares, mas sim a atividade de mineração, que deverá levar em conta a rigidez locacional da jazida. 

Ainda quanto a equívocos dos processos apresentados, destaca-se a obrigatoriedade de licença ambiental para o aperfeiçoamento do processo minerário, condição que não deveria ser imposta, sob pena de retardar ou mesmo inviabilizar a atividade minerária.

Não por menos, a recém-publicada Resolução nº. 37/2020 da ANM apresentou uma importante inovação quanto ao procedimento da Guia de Utilização (“GU”). Com a nova regulamentação, houve uma modernização de procedimentos para aprovação e concessão da GU, através da releitura da relação existente entre o processo minerário e o licenciamento ambiental, de forma a afastar a necessidade de apresentação da licença ambiental no processo minerário como requisito para a emissão da GU, sem prejuízo da sua necessidade para operação do empreendimento. 

Assim, o licenciamento ambiental passa a ser tratado como condição de eficácia da GU e como uma das obrigações atribuídas ao titular para que possa iniciar os trabalhos de extração. Trata-se, pois, do início de um importante avanço para a desvinculação entre o processo minerário e o processo de licenciamento ambiental, que continuarão necessários e imprescindíveis à operacionalização dos empreendimentos, mas com tramitações independentes e desvinculadas, o que garantirá maior celeridade e efetividade a ambos os procedimentos.

Referências 

  1. 8ª REUNIÃO Extraordinária Pública da Diretoria Colegiada da ANM. Agência Nacional de Mineração. Brasília: ANM, 08 maio 2020. 1 vídeo (1h e 7 min). Publicado pela ANM. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=dg4nZ5dOb-A&feature=youtu.be. Acesso em: 18 maio 2020.
  2. BRASIL. Lei Complementar nº. 140, de 08 de dezembro de 2011. Fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981. Diário Oficial da União, Brasília, 09 nov. 2011.
  3. BRASIL. Lei nº. 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, 13 fev. 1998.
  4. BRASIL. Plano Lavra busca fomentar o setor mineral com ações desburocratizantes. Agência Nacional de Mineração, Brasília, 11 maio 2020. Disponível em: http://www.anm.gov.br/noticias/plano-lavra-busca-fomentar-o-setor-minera.... Acesso em: 18 maio 2020.
  5. BRASIL. Resolução CONAMA nº. 09, de 06 de dezembro de 1990. Dispõe sobre normas específicas para o licenciamento ambiental de extração mineral, classes I, III a IX. Diário Oficial da União, Brasília, 28 dez. 1990. 
  6. BRASIL. Resolução nº. 37, de 4 de junho de 2020. Altera os artigos 102 ao 122 da Portaria nº 155/2016, que disciplinam a emissão da Guia de Utilização - GU. Diário Oficial da União, Brasília, 08 jun. 2020. Disponível em: http://www.in.gov.br/en/web/dou/-/resolucao-n-37-de-4-de-junho-de-2020-2.... Acesso em: 10 jun. 2020. 
  7. FARIAS, Talden; ATAÍDE, Pedro Henrique Souza de. Licenciamento ambiental de atividade minerária nos regimes de autorização e concessão. In: AVZARADEL, Pedro Curvelo Saavedra; BRANDÃO, Clarissa; SADDY, André. Constituição, crise hídrica, energia e mineração na América latina. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2016.
  8. SILVA, Tiago Ducatti de Oliveira e. Licenciamento ambiental de empreendimentos minerários de grande porte no estado de Goiás na perspectiva de proteção dos direitos humanos: um diagnóstico da experiência goiana de regulação dos impactos socioambientais nos processos de licenciamento. Dissertação (Mestrado em Direitos Humanos) – Universidade Federal de Goiás, Goiânia, 2019. 
  9. SION, Alexandre Oheb; BOUSAS, Roberta Paes Leme. Bloqueio de áreas para fins de pesquisa e lavra de recursos minerais. In: FERRARA, Marina et al (coord). Estudos de Direito Minerário. Belo Horizonte: Fórum, 2017. Cap. 2, p. 31-49.

Notas 

i. O Laudo de Servidão ou o PAE aprovado são necessários para o ingresso nas áreas que estejam fora da poligonal do título minerário.

ii. Entendemos ser possível a instituição da servidão minerária sem o laudo de servidão emitido pela ANM, desde que o minerador tenha o Plano de Aproveitamento Econômico (PAE) aprovado. Sobre esse assunto, vide (SION, Alexandre Oheb; BOUSAS, Roberta Paes Leme. Bloqueio de áreas para fins de pesquisa e lavra de recursos minerais. In: FERRARA, Marina et al (coord). Estudos de Direito Minerário. Belo Horizonte: Fórum, 2017. p. 40-41).

iii. Art. 6º da Resolução CONAMA nº 09 e 10 de 06/12/1990: “A concessão da Portaria de lavra ficará condicionada à apresentação ao DNPM, por parte do empreendedor, da Licença de Instalação” (BRASIL, 1990).


* Alexandre Sion é Sócio-fundador da Sion Advogados. Doutorando e Mestre em Direito. Presidente da ABDEM – Associação Brasileira de Direito de Energia e Meio Ambiente. Presidente da Comissão de Direito de Infraestrutura da OAB/MG. Foi Coordenador do Grupo de Trabalho Jurídico do SINDIEXTRA e membro da Comissão Jurídica Nacional do IBRAM. Foi executivo jurídico de grandes mineradoras e atende empresas do setor há 20 anos. Professor da PUC/MG e convidado de diversas outras instituições.